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凱子BOT又一樁-污水案？
「促進民間參與污水下水道第三期建設計畫」之公評
圖/文：賴士葆辦公室
污水下水道案原由政府自辦，政府已投入資金約計有1250億元，目前公共污水下水道普及率至94年度僅13.5%，故政府現採以BOT方式進行，然過去政府主導之公共工程以BOT進行後，均產生不少問題，甚至是現在高鐵BOT工程，政府擬設立強制接管基金，這些讓民眾對於政府花大錢之BOT工程不僅未能達到預期目標，反而造成政府必須花更多錢去處理。現在進行中之污水下水道第三期建設計畫耗資6329億元（政府自辦與民間BOT），其中，政府需負擔4808億元（詳參附件一），興建完成後，政府每年提供給民間之固定報酬率為13.2％（民間投資報酬與銀行利息），故此BOT工程案是否會是下一個高鐵備受關注，立法委員賴士葆特於今日上午舉行公聽會邀請各界專家現身說法。
有關污水下水道第三期計畫，賴士葆特提出以下幾點問題：
1.
現行法令規範不全，得規避監督：污水建設第三期計畫實際乃是採以政府出資購買民間提供的污水處理服務，由廠商先行付款，待每一階段之興建目標達成與用戶接管到一定規模後，政府才進行費用攤提，故此計畫乃屬於PFI模式，此模式在英國已於1992年行之，現稱為PPP（Public
Private Partnership/公私合營）。主管機關認為這就是所謂的BOT精神，便直接以促參法第42條套用之，可是，現行國內對於這類運作模式之法源（促參法）欠缺完整規範。例如：
（1）
政府對BOT之投資範圍與比例規範不足：依據促參法第29條規定「…政府得出資給民間就其非自償部分，予以補貼其所需貸款利息或投資其建設之一部。」，所謂的投資乃是政府拿錢給民間併同興建（指建物），如果政府投資超過五成以上，則後續工程發包都必須受政府採購法限制。但目前卻用促參法第42條，使政府資金也不受採購法，儼然高捷案重現。
（2）
政府補貼使用者付費之適法性未加以規範：該計畫補貼之名乃是保障給民間合理的利潤下，就未來使用者付費之收益不足部份，政府將出資予以補貼，可是，政府補貼使用者付費之適法性在促參法中並未加以規範，也就是說現行法令並未明文規定政府到底可不可以出資貼補民間廠商向使用者收費不足之處，如果硬依據促參法第42條規範從寬認定來進行，那麼此例一開後，不僅會受到合法性質疑與挑戰，而且以後BOT工程只要廠商碰到使用收益不足時，都可尋此模式請政府予以補貼，回過頭來依舊是羊毛出在羊身上。
2.
已完成BOT之4處系統：民間BOT計畫共有36件，目前地方政府上報內政部轉給中央已核定之計畫有7件，包括高雄南梓系統、台北淡水系統、宜蘭羅東系統、台北板新（三鶯）系統、高雄市獅龍溪系統、嘉義縣太保系統與台東縣台東市系統，這7件的計畫投資為212億元（僅建設費），其中民間自籌30％，銀行融資70％（政府允許廠商以污水處理廠之土地去作為向銀行貸款之抵押品），若加上未來35年的操作營運費，這7件已核准的計畫總經費，總計有982億元，其中，中央負擔686億元，其餘的296億元分別由地方政府與下水道使用戶負擔。目前已完成招標有4處系統，分別是高雄南梓系統（力麗集團所屬之力麒建設得標）、台北淡水系統（大陸工程得標）、宜蘭羅東系統（力麗集團所屬之力麒建設得標）與台北板新（三鶯）系統（榮工與工信建設得標），除了台北板新（三鶯）系統尚未完成簽約外，其餘三處系統均已完成簽約。這4家得標廠商中，力麗集團所屬力麒建設得標2個系統、大陸工程1個，這些都是具有良好政商關係的集團，實在很難不令人遐想。（詳參附件二）
3.
違反BOT自償精神、收費機制看得到吃不到：本案規劃之收費機制主要來自於下水道使用費與水污費：
（1）
下水道使用費目前全國只有台北市有收取：下水道使用費依法必須經由公權力（即政府）收取，民間廠商是無法直接向民眾收取，故對於該計畫之收費，民間廠商本就毫無自償性可言，政府必須給予民間廠商保證數量與金額，然後政府再去跟民眾收錢。可是依據下水道法，乃屬於地方自治精神，下水道使用費係由地方政府自行收取，可是往往在地方議會就過不了，於是，營建署規範只要地方縣市之接管率超過30％，就需收取下水道使用費，迄今全國唯一收取使用費的縣市只有台北市（5元/度），就連高雄市接管率已經超過30％，都沒有施行，故下水道使用費要落實收取實在很難，更何況在各BOT系統之財務規劃中，竟然訂有25以上，甚至超過36元不等之上限費率，這根本就是天方夜譚。
（2）
水污費開徵所能挹注財源有限，開徵與否都成問題：依立法院92、93年審查環保署預算，做成至94年底前暫緩徵收水污染防治費附帶決議，故依水污染防治法95年應開始徵收。環保署規劃
95年1月1日為徵收起算日，95年7月1日為申報繳費日。可是，開徵前三年僅對事業單位採以打折徵收，前三年可收取費用預計僅有13億元，即便未來10年對用家戶開徵後，能夠收取到的費用預計累算為143億元，對於龐大數千億元之支出助益實在非常有限，更何況，現在還有立委提出要等到接管率到40％才得以開徵，故水污費未來是否開徵都成問題。
4.
政府負擔部份，有超過4000億元經費尚無財源支應：該計畫（92至97年）政府總計編列經費543億元，其中公務預算為393億元、特別預算為（新十大建設）150億元。但是，與政府自辦53處（735億元）與民間BOT36處（4073億元）經費需求之相較，政府尚待編列經費有4265億元，倘若將政府自辦53處轉為BOT、ROT或OT模式時，待編經費將增為4615億元，而這4000億餘元之待編經費政府尚無擬定財源。（詳參附件三）
5.
行政高層強行指示辦理：原本該計畫最初擬由11處採以民間BOT方式進行，可是，經過修正後，變增為36處，現在就連政府自辦的53處，亦準備轉以BOT方式進行。令人納悶的是，污水下水道案採以BOT在國內還未有過經驗，政府為何在未經試辦情況下就要全數以BOT方式進行？如此舉措，就連負責執行的內政部營建署所屬單位內部都有反對之意見，其批文以特急件辦理，而營建署長曾批示下屬單位：「請儘速依吳副院長指示，政府自辦部份，擴大BOT辦理，並即修正第三期計畫」，下屬單位只能無奈地「謹遵示辦理」。（詳參附件四）
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圖：賴士葆辦公室 |
因此，賴士葆認為政府不應為求工程效率，而忽視品質，以台北市政府為例，截至今年11月底，市府接管普及率達到77.5％，興建期間耗資715億餘元，而現行普及率每年增加幅度平均為2至3％，參與的工程與操作人員約計有350位，市府的決策乃是有多少錢做多少事，絕不好大喜功，不會因欠缺資金或趕工程進度就直接BOT，而政府有技術當然可以自己作，如果BOT後，政府還要出大錢、又不受法令規範限制工程發包、政府未必可以完全主導，很容易就會出問題。最後，賴士葆特提出以下幾點建議：
1.
不得將政府自辦53處轉為BOT案：對於政府自辦53處擬轉以BOT之決策必須予以取消，且此案已由賴士葆提案送交院會，要求行政院責成內政部等相關部會，不得將污水下水道第三期建設計畫（行政院九十四年一月十九日院台建字第0940080150號函核定）之政府自行辦理53處污水下水道建設計畫，改採民間參與方式辦理，應依原計畫由政府自行辦理；至於已經核定的36處ＢＯＴ計畫則應依ＢＯＴ精神，全面評估檢討，如無法符合整個計畫政府不出資或政府出資比例不超過20％精神，則應改為政府自辦。
2.
修訂促參法：由於促參法對於政府投資與補貼之範圍與限制未盡周全，故擬應檢討現行法令，並加以修法，如促參法第4條、第29條…等，使其更為周詳。
3.
強化政府監管機制與訂定強制接管標準與模式：有關此BOT案必須要強化監管機制，例如（1）政府要成立BOT監造小組（針對工程品質監造與管理），（2）立法院成立跨黨派BOT專案監督小組（針對行政監管），同時，政府必須訂定強制接管標準與模式，以強化BOT之監督與控管。
4.
暫緩開徵水污費：環保署推動污水下水道系統不力，迄今全省普及率僅及15％，造成河川之污染來源，其中家戶污水佔50％以上，已成為河川最大污染源。然環保署研議95年先行對產業開徵水污費，但應就下水道系統普及率之推動計畫向本院進行專案報告，並於普及率達30％後，方可開徵水污費。
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圖：賴士葆辦公室 |
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附件一
污水下水道第三期計畫經費需求分佈表
單位：億元
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項目 |
經費需求數 |
總計 |
備註 |
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政府自辦53處 |
735 |
僅建設費，未含營運費 |
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民間BOT36處 |
7379.44 |
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政府 |
規劃 |
3.69 |
4072.76 |
1.用地費：為用地取得費用。
2.建設費：補助南梓系統辦理分支管網及用戶接管工程費用
3.營運費：92至97年支付民間污水處理費用15.73億元，97年以後的30年為操作營運與報酬支付..等3980.14億元
4.其他：為經常業務費。 |
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用地費 |
54.50 |
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建設 |
15.35 |
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營運 |
3995.87 |
|
其他 |
3.35 |
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用戶 |
使用費 |
1785.59 |
1785.59 |
1.如果用戶使用費收益不足處，擬由政府補貼
2.92至97年為7.5億元，97年以後的30年為1778.09億元 |
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民間 |
建設 |
1521.09 |
1521.09 |
1.92至97年為551.09億元
2.97年以後的30年為970億元 |
備註：
1.以上計算包含92至97年度，以及97年度以後之30年所需之經費。
2.費用攤提：包含建設費之用地取得、管線遷移、補償金，以及營運成本、人事、利息、報酬率..
等對於政府應負擔之部分，在35年內政府透過用戶使用費換算出每度應收取之費用與每度水差額
補貼等。資料統計與彙整：賴士葆國會辦公室
附件二
民間36處BOT系統招標現況彙總表
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系統名稱 |
高雄南梓系統 |
台北淡水系統 |
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得標廠商 |
綠山林開發公司（力麗集團所屬之力麒建設成立之特許公司） |
北岸環保股份有限公司（大陸工程成立之特許公司） |
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投標家數 |
1家 |
2家（大陸工程與國賓） |
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投資金額 |
300億元 |
195.5億元 |
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民間投資51億元
（若加計未來操作營運費40.8億元/預估，則預計為91.8億元） |
政府出資給廠商249億元（用戶使用費73億元、中央132億元、地方145億元） |
民間投資35.5億元
（若加計未來操作營運費28.4億元/預估，則預計為63.9億元） |
政府出資給廠商160億元（用戶使用費51億元、政府109億元） |
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費率上限 |
25.6元/度 |
29.8元/度 |
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簽
約 |
已完成簽約 |
已完成簽約 |
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公告項目金
額 |
建設費用（污水處理廠75000噸及污水管網） |
不得超過19.5元/噸 |
污水處理廠（55000CMD） |
不得超過1,398,486千元 |
|
固定操作維護費 |
不得超過4.05元/噸 |
污水管網 |
不得超過1,470,543千元 |
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變動操作維護費 |
不得超過2.11元/噸 |
用戶接管及操作維護費用 |
不得超過14.29元/噸 |
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申
請
人
金
額 |
建設費用（污水處理廠75000噸及污水管網） |
19.5元/噸 |
污水處理廠（56000CMD） |
1,398,486千元 |
|
固定操作維護費 |
4.05元/噸 |
污水管網 |
1,470,543千元 |
|
變動操作維護費 |
2.11元/噸 |
用戶接管及操作維護費用 |
14.29元/噸 |
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備
註 |
申請金額與公告金額相同 |
申請金額與公告金額相同 |
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系統名稱 |
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